行政复议决定书

济政复决〔2024〕第38号

申请人：济源市某院。

被申请人：济源市住房和城乡建设局。

申请人不服被申请人2024年1月17日作出的济建管图审罚决字〔2023〕第XX号行政处罚决定书，向本机关提出行政复议申请，本机关于2024年1月26日受理，现已复议终结。

申请人复议请求：

请求依法撤销被申请人作出的济建管图审罚决字〔2023〕第XX号行政处罚决定书。

申请人的理由：

申请人认为被申请人对申请人的处罚程序错误，认定事实错误，适用法律错误，处罚依据不足。一是根据《中华人民共和国行政许可法》第五条规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。”行政许可程序中的公示是法律规定的基本程序，从2022年到2024年，申请人多次查询被申请人网站和济源市人民政府网站，均没有查询到被申请人关于本案“改造类项目的施工图纸”需要被申请人进行建设前审查的许可项目公示。被申请人明显程序违法。一方面，被申请人在未公示的情况下不应该实施该行政许可行为，另一方面，在被申请人不应该实施该项行政行为的前提下，被申请人以申请人涉案项目图纸建设前未审查为由进行处罚的依据不足。二是被申请人于2022年7月14日向申请人下达了济源市住房和城乡建设局责令（限期）改正通知书（济建管规罚责改字〔2023〕第000XXX号），并于2022年7月31日对申请人的涉案行为进行了立案调查，2023年11月21日才向申请人送达济建管图审罚先告字〔2023〕第XX号行政处罚事先告知书，直到2024年1月17日才向被申请人送达行政处罚决定书。根据《行政处罚法》第六十条：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定”。从2023年7月31日截至到2024年1月17日，已经远远超过《行政处罚法》规定的90日的处罚期限，被申请人的行为已经违反了《行政处罚法》第60条的规定，依法不能成立。三是被申请人在行政处罚决定书中认定申请人在该案中仅有一个行为，即没有将申请人进行改造的济源某服务管理中心项目的施工图纸进行建设前审查。在被申请人给申请人下发的行政处罚决定书中明确表明申请人存在一个违法行为的前提下，对申请人进行两次处罚，这是错误的，根据《行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。被申请人的行为明显违反了该项法律规定。四是被申请人给申请人下发的行政处罚决定书中，认定的事实是2023年7月14日发现了申请人的违法事实，当天下发了责令整改图通知书，2023年7月31日，洛阳某建设工程咨询服务有限公司出具了河南省房屋建筑工程施工图设计文件审查合格书（编号16042202300XXXX）,2023年8月8日通过审查，申请人取得了被申请人出具的特殊建设工程消防设计审查意见书（济源建消审字〔2023〕XX号），这多份文件可以证明申请人在接到被申请人的通知后，就及时将申请人的行为进行补正，并且及时取得相应手续。况且申请人向被申请人提交施工图设计文件和特殊建设工程消防设计文件的时间是2023年4月份，是被申请人的行为造成申请人没有及时取得相应的审查文件。申请人的行为符合《行政处罚法》第三十三条规定：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。被申请人使用《行政处罚法》第32条的规定对申请人进行处罚，属于适用法律错误。综上，申请人的行为不应该得到处罚，申请人不服被申请人作出的济建管图审罚决字（2023）第XX号行政处罚决定书，特申请行政复议。

被申请人答复：

一是申请人存在“施工图设计文件未经审查批准”、“特殊工程未经消防设计审查”擅自开工建设改造的违法事实。2023年7月14日，被申请人对位于济源市天坛中路XXXX号（原某指导站院内），申请人利用某指导站原有建筑进行建设、改造的济源某服务管理中心项目，现场检查时发现，济源某服务管理中心项目一栋七层楼（局部三层）正在进行拆除、加固施工。河南省房屋建筑工程施工图设计文件审查合格证书（编号160422023006XXXX显示），济源某服务管理中心项目改造后总建筑面积为4347.03平方米，其中有2000平方米的用途是儿童用房。经被申请人现场检查，该项目存在“施工图设计文件未经审查批准”、“特殊工程未经消防设计审查”擅自开工建设改造的违法事实。当日，被申请人向申请人下达济建管规罚责改字〔2023〕第00XXXX号《济源市住房和城乡建设局责令（限期）改正通知书》。二是被申请人作出的济建管图审罚决字〔2023〕第XX号行政处罚决定书，程序合法、认定事实清楚、证据合法充分、适用法律正确，申请人提出的复议请求应予驳回。（一）被申请人作出行政处罚决定书的程序合法。2023年7月14日，被申请人对申请人利用某指导站原有建筑进行建设、改造的济源某服务管理中心项目，现场检查时发现，该项目存在“施工图设计文件未经审查批准”、“特殊工程未经消防设计审查”擅自开工建设改造的违法行为。被申请人向申请人下达《济源市住房和城乡建设局责令（限期）改正通知书》（济建管规罚责改字〔2023〕第00XXXX号）。2023年7月31日，被申请人启动立案程序，由于案情涉及多个法律关系，案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚，根据《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条之规定，被申请人提出《行政处罚案件办理期限延期的申请》，经被申请人单位负责人同意后，该案的办理期限延期30日。2023年11月21日，被申请人以直接送达方式向申请人送达了《济源市住房和城乡建设局行政处罚事先告知书》（济建管图审先告字〔2023〕第XX号）。申请人收到上述告知书后，2023年11月24日，申请人提交《听证申请书》《申辩意见》。2023年12月5日，被申请人以直接送达方式向申请人送达了《济源市住房和城乡建设局行政处罚听证通知书》（济建管图审听通〔2023〕第01号），通知申请人于2023年12月18日14时35分举行公开听证会。但申请人未能按时参加听证会，经听证主持人电话询问申请人负责人后，申请人明确表示放弃听证。根据《河南省行政处罚听证办法》第二十九条之规定终止听证。2014年1月17日，被申请人作出了济建管图审罚决字〔2023〕第XX号行政处罚决定书，并于同日以直接送达方式向申请人送达了该处罚决定书。（二）被申请人作出的行政处罚决定书，认定事实清楚、证据合法充分。济源某服务管理中心项目“施工图设计文件未经审查批准”擅自建设改造的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款之规定，已构成违法。济源某服务管理中心项目“特殊工程未经消防设计审查”的行为，违反了《中华人民共和国消防法》第十二条之规定、《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条第一款、第十五条第三款之规定，已构成违法。申请人的上述违法行为，违反了法律、法规的强制性规定，且申请人的上述违法行为是两个完全独立的，违法的内容和对象不同，造成的后果也不同。施工图设计文件审查针对的是土建部分工程，特殊工程消防设计审查针对的是消防部分工程，因此，申请人的两个违法行为均应当予以行政处罚。施工图设计文件审查是政策和技术性审查，不是行政许可。不属于《中华人民共和国行政许可法》规定的应当公布的行政许可范畴。因此，申请人认为应当适用《中华人民共和国行政许可法》的规定，理由不能成立。证明申请人存在上述违法事实的证据有：《济源市住房和城乡建设局责令（限期）改正通知书》《询问笔录》《现场检验（勘察）笔录》《现场示意图》《现场照片》《河南省房屋建筑工程施工图设计文件审查合格书》《特殊建设工程消防设计审查意见书》《济源市某院文件》《济源某服务管理中心项目工程总承包（EPC）施工合同》。上述证据充分证明，申请人在济源某服务管理中心项目中存在“施工图设计文件未经审查批准”、“特殊工程未经消防设计审查”擅自开工建设改造的违法事实。（三）被申请人作出的行政处罚决定书适用法律正确。被申请人综合考量申请人的违法事实、性质、情节、社会危害程度以及相关证据，对申请人作出了行政处罚决定。1.依据《建设工程质量管理条例》第五十六条之规定，参照《＜建设工程质量管理条例＞行政处罚裁量基准》之规定，认定申请人在本案中“施工图设计文件未经审查，擅自施工”的违法行为为轻微违法行为。对申请人作出罚款贰拾万元整（¥200000.00元）的行政处罚。2.依据《中华人民共和国消防法》第十二条之规定、《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条第一款、第十五条第三款之规定，参照《＜中华人民共和国消防法＞行政处罚裁量基准》之规定，认定申请人在本案中“特殊工程未经消防设计审查”的违法行为为轻微违法行为。对申请人作出罚款柒万元整（¥70000.00元）的行政处罚。针对申请人的上述两种违法行为，被申请人对申请人作出处以共计人民币贰拾柒万元整（¥270000.00元）罚款的行政处罚。综上所述，申请人以被申请人的处罚程序错误，认定事实错误，适用法律错误为由申请复议，要求撤销被申请人作出的济建管图审罚决字〔2023〕第XX号行政处罚决定书于法无据，理由不能成立。被申请人对申请人作出的处罚决定，执法主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回申请人的复议申请，维持被申请人作出的处罚决定。

经查明：

2023年7月14日，被申请人对申请人利用某指导站（位于天坛中路XXXX号）原有建筑进行建设、改造的济源某服务管理中心项目现场检查时发现，济源某服务管理中心项目一栋七层楼（局部三层）正在进行拆除、加固施工。河南省房屋建筑工程施工图设计文件审查合格证书（编号16042202300XXXX）显示，济源某服务管理中心项目改造后总建筑面积为4347.03平方米，其中有2000平方米的用途是儿童用房。该项目存在“施工设计文件未经审查批准”、“特殊工程未经消防设计审查”，擅自开工建设改造。

当天，被申请人对申请人作出责令（限期）改正通知书，责令申请人于2023年7月19日前：1.停止违法行为；2.补办建设工程规划许可证。2023年7月19日，被申请人对申请人进行现场勘验并作了现场勘验笔录。当天，被申请人对济源某服务管理中心项目施工负责人进行了调查询问，并作了询问笔录。2023年7月31日，被申请人对申请人建设的济源某服务管理中心项目存在“施工设计文件未经审查批准”、“特殊工程未经消防设计审查”，擅自开工建设改造行为进行立案调查。2023年9月25日，被申请人对案件进行了重大复杂案件集体讨论。2023年11月21日，被申请人对申请人作出济建管图审罚先告字〔2023〕第XX号行政处罚事先告知书。申请人在法定期限内提出陈述申辩和听证申请。2023年12月5日，被申请人对申请人作出行政处罚听证通知书；2023年12月18日，听证会当天，申请人明确放弃听证。2023年10月30日，被申请人决定延长办案期限30日。2024年1月15日，被申请人再次对案件进行重大复杂案件集体讨论。2024年1月17日，被申请人对申请人作出济建管图审罚决字〔2023〕第XX号行政处罚决定书，对申请人建设改造的济源某服务管理中心项目施工图设计文件未经审查擅自施工的违法行为处以贰拾万元整罚款的行政处罚；对申请人建设改造的济源某服务管理中心项目应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格擅自施工的违法行为处以柒万元整罚款的行政处罚；共计罚款贰拾柒万元整，并进行了送达。

以上事实有下列证据证明：责令（限期）改正通知书、立案审批表、询问笔录、现场照片、现场勘测笔录、现场照片、办理期限延期申请、行政处罚事先告知书、申辩意见、听证申请书、听证通知书、听证报告、集体讨论笔录、施工图设计文件审查合格书、特殊建设工程消防设计审查意见书、行政处罚决定书、送达回证等。

本机关认为：

《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第一款规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”结合本案当事人提供的证据及查明的事实，被申请人2023年11月21日作出行政处罚事先告知书，申请人在法定期限内提出陈述申辩，但被申请人未提供对申请人的陈述申辩进行了复核的证据材料。因此，该行政处罚决定书程序违法，应当予以撤销。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（二）项之规定，决定如下：

撤销被申请人济源市住房和城乡建设局作出济建管图审罚决字〔2023〕第XX号行政处罚决定书。

申请人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

                       二〇二四年三月二十五日