行政复议决定书
济政复决〔2021〕第75号
申请人:郑州某公司
被申请人:济源市生态环境局
申请人郑州某公司济源分公司因不服被申请人济源市生态环境局作出的济环罚决字〔2021〕XX号行政处罚决定书，向本机关提出行政复议申请，本机关于2021年9月9日受理，现已复议终结。
申请人复议请求：
请求撤销被申请人于2021年8月13日作出的济环罚决字〔2021〕XX号行政处罚决定书。
申请人的理由：
（一）环境影响报告表未编制并非申请人原因造成。申请人于2019年8月已委托第三方机构对涉案项目开展环境影响评价、编制环境影响报告表，申请人积极配合、多次催促、修改，后发改委却以各种缘由迟迟不予签批备案，致使申请人至今未取得环境影响报告表。
(二)被申请人对涉案项目建设情况及投资金额认定错误。1.涉案沥青、水稳、混凝土搅拌站项目主体工程至今并未建成。自2019年8月被申请人对申请人下达《责令停止违法建设行为决定书》(济环责停建{2019}XX号)后，申请人便对水稳、沥青、混凝土搅拌站项目生产线进行了停建，后未再继续建设，至今主体未建成。被申请人认定“主体工程己建成但尚未投入生产使用、裁量等级为2”，明显错误。2.申请人对涉案项目分期付款且加上设备发生的折旧率，现仅价值400余万元，并非被申请人评估的868万元。涉案项目所需资金庞大，申请人近年来经营困难，对涉案项目设备采用分期付款购买的方式，设备采购后放置两年多，已发生折旧，被申请人评估资产价值时应将设备相应的折旧率考虑在内。被申请人单方选定、委托第三方机构评估，未提前通知申请人，属于程序不合法，且所作出的资产价值远远与实际不符，未考虑设备折旧率，申请人对该资产评估结果不予认可。故，被申请人因此作出的罚款数额亦是错误的。
(三)被申请人作出的罚款数额过高，申请人存在免除或从轻、减轻处罚的法定情形。1.根据《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》第四条第十三款第3项规定“有下列情形之一的，可以免于处罚:(1)违法行为(如未批先建)未造成环境污染后果，且企业自行试试关停或实施停止建设，停止生产措施的”。申请人建设涉案项目未建成、未投入使用，并未造成环境污染后果，且现在项目均处于停滞建设状态，因此应当免于罚款处罚。2.根据《河南省环境行政处罚裁量标准使用规则》第八条第一款规定:“有下列情形之一的，可以依法使用从轻或减轻档次的处罚标准:环境违法行为所致环境污染轻微或者生态破坏程度较小或者尚未对社会产生危害后果的；主动改正或者及时终止环境违法行为的......积极配合环保部门查处环境违法行为的......”。申请人所建设的涉案项目尚未对社会发生危害后果，且所建的项目均已停滞、正在积极依法完善报批手续，并积极配合环保部门调查行为，故申请人符合从轻或减轻档次的处罚标准。因此，即便要处罚，被申请人应对申请人的罚款数额从轻或减轻档次进行处罚。
(四)被申请人于2019年8月对申请人进行处罚过，不应再重复处罚。2019年8月28日被申请人向申请人下达济环责停建(2019)XX号《责令停止违法建设行为决定书》，责令申请人立即停止沥青、水稳、混凝土搅拌站项目违法建设行为。现在被申请人针对申请人同一行为又作出处罚决定，属于重复处罚。
综上，被申请人作出的处罚决定书中认定的内容与事实不符，也未对申请人存在的可免除、从轻、减轻处罚的法定情节予以考虑，其所作出的处罚决定不适当、不正确。故为维护申请人的合法权益，现申请人依照《中华人民共和国行政复议法》等的规定申请复议，请求依法撤销原行政处罚决定。
被申请人答复称：
一、申请人“未批先建”的行为违反了国家的环境影响评价制度。根据我国《环境保护法》及相关法律法规规定，国家对建设项目实行环境影响评价制度、环保设施同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。相关环境防治设施应当符合经批准的环评文件的要求。根据《环境影响评价法》第十六条的规定，环评文件分为三类，可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价;可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价;对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表，这是法律对环评的基础性规定，也就是说建设项目应当根据其对环境的影响程度，履行相应的环评法定义务，不得违反。申请人建设的沥青、水稳、混凝土搅拌站项目根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，属于水泥制品及类似制品制造，应当编制环境影响报告表，开工建设之前依法应当履行编制(填报)报告表的义务，但其并未履行，已经违反了环境影响评价制度，是对国家法律制度的漠视。申请人陈述“发改委却以各种缘由迟迟不与签批备案，致使申请人至今未取得环境影响报告表”，说明其未取得环评属于建设单位原因，但与其未取得环评批复开工建设的违法行为之间没有关系。申请人存在“未批先建”的违法行为。
二、申请人的项目建设属于“主体工程已建成但尚未投入生产或者使用的”的情形。2019年7月16日申请人向济源市发展改革委员会备案案涉建设项目，项目主要建设内容为“1条J6000型沥青混凝土生产线、1条WDZ600型水稳搅拌生产线、2条HLS型混凝土搅拌生产线”。2019年8月27日答复人现场检查发现申请人在某镇某某村某某路向北200米路西、某有限公司东侧开工建设沥青、水稳、混凝土搅站项目，其中水稳搅拌生产线主体已建设。2021年3月30日答复人现场检查发现申请人已建成1条J6000型沥青混凝土生产线、1条WDZ600型水稳搅拌生产线、1条HLS120型混凝土搅拌生产线，足以说明申请人的主体工程已建成，但因申请人未投入生产，故答复人认定申请人的项目建设属于“主体工程已建成但尚未投入生产或者使用的”的情形并无不当。
三、答复人对申请人项目总投资额的认定事实清楚。生态环境部《建设项目总投资额认定问题的指导意见(试行)》，“对实行备案制管理的企业投资项目，可以根据备案的项目总投资额认定”“备案的项目总投资额与实际情况存在明显差异的，有关行使行政处罚权的主管部门可以委托工程咨询单位、资产评估机构、会计师事务所等专业机构进行评估确定其总投资额”“对正在建设过程中的建设项目，不能根据建设项目在建设过程中实际发生的投资额认定该建设项目总投资额”，申请人备案的项目总投资额为2000万元，根据其实际建设情况，答复人委托某资产评估有限公司对申请人的总投资额进行评估，经评估申请人“未批先建”的评估值为8689913元。在2021年3月31日调查笔录中申请人称其项目总投资额为868万元，与评估金额差异并不明显，故答复人认定申请人项目总投资额868万元认定事实清楚。
四、答复人对申请人的处罚适用法律正确。申请人“未批先建”的违法行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，依据该法第三十条第一款之规定应处以建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款。答复人2019年8月28日向申请人下达了《责令停止违法建设行为决定书》，但该决定书属于行政命令而非行政处罚，答复人现对申请人作出处罚并不属于申请人所述的重复处罚。本案所涉处罚是对申请人“未批先建”这一行为的处罚，并不是对污染后果的处罚，因此是否造成环境污染、生态破坏不是判定应否处罚的必要条件。生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由栽量权的指导意见》中明确规定了免于处罚的情形。本案申请人2019年9月5日收到答复人下达的《责令停止违法建设行为决定书》，后其又继续建设沥青生产线至2019年11月，又于2020年4月开工建设混凝土生产线，其行为不符合建设单位主动停建设、自行关停的规定，故不属于免于处罚的情形。答复人根据《河南省生态环境行政处罚裁量基准》及《河南省生态环境行政处罚裁量基准适用规则(修订)》对申请人处21.7万元，处罚适当。
综上，答复人作出的行政处罚程序合法、处罚适当、证据充分，应予以维持。
经查明：
2019年8月27日，被申请人执法人员现场检查发现，申请人未取得环境影响评价文件，擅自开工建设沥青、水稳、混凝土搅拌站项目，水稳搅拌生产线主体已建成，部分设备已安装完成。2019年8月28日，被申请人对申请人下达济环责停建〔2019〕XX号责令停止违法建设行为决定书，责令申请人立即停止违法建设行为。2021年3月30日，被申请人执法人员现场检查发现，申请人未取得环境影响评价文件，继续建设沥青、水稳、混凝土搅拌站项目，并制作了现场检查（勘察）笔录、检查记录。2021年3月31日，被申请人执法人员对申请人工作人员进行了调查询问，并制作了询问笔录。2021年4月8日，被申请人立案调查。2021年5月26日，被申请人作出济环罚先告字〔2021〕XX号行政处罚事先（听证）告知书。申请人在法定期限内提出了陈述申辩意见，未提出听证申请。申请人认为应免于或从轻、减轻处罚，被申请人复核后认为应依法予以处罚。2021年8月13日，被申请人作出济环罚决字〔2021〕XX号行政处罚决定书，责令申请人改正违法行为，处21.7万元罚款，并进行了送达。
以上事实有下列证据证明：立案审批表、现场检查（勘察）笔录、检查笔录、调查询问笔录、现场照片、行政处罚事先（听证）告知书、陈述申辩意见、复核报告、行政处罚决定书、送达回证等。
本机关认为：
本案中，申请人未批先建的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，依法应给予处罚。被申请人结合申请人的违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省生态环境行政处罚裁量基准》，对其依法作出了处罚。但是，被申请人于2021年4月8日对申请人立案调查，2021年8月13日作出济环罚决字〔2021〕XX号行政处罚决定书，超过了《环境行政处罚办法》第五十五条规定的3个月的办案期限。因此，被申请人作出的处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，但存在对申请人权利不产生实际影响的程序轻微违法，应确认违法而不予撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定如下：
确认被申请人济源市生态环境局作出济环罚决字〔2021〕XX号行政处罚决定的行政行为违法。
申请人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
二〇二一年十月二十六日