行政复议决定书

济政复决〔2024〕第153号

申请人：济源市某医院。

被申请人：济源市生态环境局。

申请人不服被申请人作出的豫90XX环罚决字〔2024〕XXX号行政处罚决定书,向本机关提出行政复议申请，本机关于2024年8月26日受理，现已复议终结。

申请人复议请求：

请求撤销济源市生态环境局作出的豫90XX环罚决字〔2024〕XXX号行政处罚决定书。

申请人的理由：

被申请人作出行政处罚决定所认定的事实不清，证据不足，适用法律错误，应当依法予以撤销，具体理由如下：一是行政处罚事实依据不足。申请人为医疗服务非盈利二级机构，位于济源市承留镇某村。由于区域原因，医院就诊患者逐年减少，医院一直负债经营，现以开展医疗养老服务为主。2020年5月11日，济源市发展改革和统计局印发济发统审批〔2020〕XX号文件，同意申请人负责建设济源重大疫情救治基地（以下简称救治基地）政府储备项目，总建筑面积20000平方米，总投资8000万元，资金来源为申请中央资金及地方配套资金。该项目于2022年9月5日在申请人医院开工建设，至今施工项目尚未完成，不具备使用条件。根据救治基地的图纸规划，需要新建污水处理站。根据环保要求，施工前需办理环评手续及排污许可证。2021年4月13日，申请人取得排污许可证。排污许可证规定对沙门氏菌、志贺氏菌、肠道病毒三项污染因子按照排污许可证监测频次开展监测。在2021年4月13日申请人取得排污许可证之前，申请人一直正常开展医疗活动，但未办理过排污许可证，排污行为也未收到任何检查和处罚。只是由于救治基地施工前需办理环评手续及排污许可证，申请人才办理了排污许可证。由此可知，排污许可证规定对沙门氏菌、志贺氏菌、肠道病毒三项污染因子按照排污许可证监测频次开展监测，指的是在救治基地建成并投入使用后，申请人应当对整个医院（包括救治基地）医疗活动中所产生的污水需承担监测义务。在救治基地尚未建成并投入使用前，该救治基地并未进行任何医疗活动，也未产生并排放任何污水，申请人不可能对该救治基地产生污水进行自行监测和检测。至于申请人其他病区产生的污水，在取得排污许可证之前，被申请人并未要求申请人进行自行监测和检测，说明对于该部分排放的污水申请人不需要进行自行监测和检测，否则，就会受到相应处罚。因此，在申请人排放的污水成分、范围、排放量没有变化且救治基地没有投入适用的情况下，被申请人又以申请人未对原病区排放污水的沙门氏菌、志贺氏菌、肠道病毒三项污染因子按照排污许可证监测频次开展监测为由，对申请人作出行政处罚，明显事实依据不足。二是该处罚决定依据《排污许可管理条例》第十九条第一款、第三十六条第五项的规定对申请人作出行政处罚。属于适用法律错误。被申请人认定申请人违反了《排污许可管理条例》第十九条第一款“排污单位应当按照排污许可证规定和有关标准规范，依法开展自行监测”的规定，但申请人污水处理设备使用药剂为二氧化氯消毒粉11型（A.B剂），属于医院污水专用，可有效杀灭大肠杆菌、沙门氏菌和志贺氏菌。申请人单位的污水处理员每日均对污水抽样自行监测，并根据监测结果及时调整药剂比例；对大肠杆菌每月由申请人检验科化验监测；同时，申请人委托第三方检测机构每月对污水进行检测，所有排放的污水已达到黄河流域排放标准。由此可知，申请人已经进行了自行监测。行政处罚决定书认定申请人违法的主要事实是第三方检测机构没有检测上述污染因子的资质，从而认为申请人没有对上述三项污染因子进行检测。对此，申请人认为被申请人没有正确理解“环境检测”和”环境监测”的概念，张冠李戴，以申请人没有进行“检测”的行为，套用了法律对“自行监测”的处罚规定，明显认定的违法行为与处罚依清不符。首先，“环境检测”和“环境监测”的概念及目的不同。“环境检测”是对某种环境、污染源、污染物进行的检验和测试。其目的是根据委托要求，对相应的环境对象进行检测，得出结果。“检测”要求有资质的机构完成并出具检测结果。“环境监测”是间断或连续地测定环境中污染物的浓度，观察、分析其变化和对环境影响的过程。其目的是准确、及时、全面地反映环境质量现状及发展趋势，为环境管理、污染源控制、环境规划等提供科学依据，并不要求必须由有资质的检测机构完成并出具检测报告。其次，排污许可证规定沙门氏菌检测频次1次/季、志贺氏菌检测频次1次/半年、肠道病毒检测频次1次/半年，并没有规定申请人自行监测的频次，说明发给申请人的排污许可证并来要求申请人“自行监测”。因此，申请人并未违反《排污许可管理条例》第十九条第一款“排污单位应当按照排污许可证规定和有关标准规范，依法开展自行监测”的规定，行政处罚决定书适用的法律依据错误。三是即便申请人存在违法行为，但该行为符合《行政处罚法》第三十三条第一款、第二款的规定，应当不予行政处罚。申请人在救治基地尚未建成并投入使用前，就与第三方机构签订检测服务合同，对排放的污水进行检测。只是由于该机构没有沙门氏菌，志贺氏菌、肠道病毒三项污染因子的检测资质，导致检测报告没有相关数据。在被申请人督察后，申请人结合第三方检测机构共同寻找三项因子的检测单位，发现济源目前仅有济源市疾病预防控制中心可以检测三项污染因子，但其不接受外来检测业务。因三项污染因子样本存在时效性，外送无法进行有效检测，故省内多家单位不接受样本检测。从上述事实来看，申请人主观上没有不检测三项污染因子的故意，只是由于客观因素才没有检测，申请人主观上没有过错。根据《行政处罚法》第三十三条第二款“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的规定，应当对申请人不予行政处罚。在被申请人督察后，申请人已结合第三方检测机构积极整改，根据检测报告结果显示，沙门氏菌、志贺氏菌符合《医疗机构水污染物排放标准》表2不得检出排放标准，因肠道病毒培养菌时限较长，此检测结果暂未出具。由此说明，申请人排放的污水符合排放标准，没有造成危害后果。上述事实足以说明，申请人的违法行为属于轻微且己积极改正，没有造成任何危害后果。同时，被申请人也认定申请人未受过同类处罚，说明申请人是初次违法。根据《行政处罚法》第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，也应当对申请人不予行政处罚。

被申请人答复：

被申请人作出的豫90XX环罚决字〔2024〕XXX号行政处罚决定书合法有效，申请人的理由不能成立。一是申请人对排污许可证的理解有误。案涉的排污许可证是针对申请人发放的，并不是针对申请人的某一工程或项目发放的。由于申请人产生的污水经处理后是直接排入五指河，五指河又流入黄河，将会影响到整个河水流域的居民，根据生态环境部发布的HJ1105-2020《排污许可证申请和核发技术规范医疗机构》第7.3.1的规定的监测频次要求，申请人应当对沙门氏菌一季度监测一次，对志贺氏菌、肠道病毒半年监测一次。因此，申请人不能因其所述的救治基地未建成或未投入使用，就不按排污许可证要求的监测频次进行监测。二是申请人对法律法规规定的理解有误。《排污许可证管理条例》第19条第一款规定的“自行监测”是让排污单位（本案中为申请人）按照排污许可证规定的项目和频次进行自行监测，并将原始监测记录保存不得少于5年，与申请人提到的环境监测、环境检测不是同一概念。本案中，申请人既不能证明其按排污许可证的要求进行了监测，也不能证明其保存了原始监测记录，违反了《排污许可管理条例》第19条第一款的规定，对其处罚合法。三是申请人不符合不予处罚的情形。在被申请人检查前，申请人于第三方检测机构河南省某环境工程有限公司已经签订合同，但一直未检测沙门氏菌、志贺氏菌和肠道病毒。在被申请人检查后，申请人就立即联系科龙公司，并由科龙公司委托河南省某检测技术有限公司（下称正信公司）对沙门氏菌、志贺氏菌和肠道病毒进行检测，正信公司也很快出具了对沙门氏菌、志贺氏菌和肠道病毒的检测报告。由此可见，申请人所述的因客观原因而不能检测的理由不能成立。且本案中对申请人的处罚是“行为罚”而不是“结果罚”，因此对申请人的处罚不符合法定的不予处罚的情形。另，截止被申请人提交行政复议答复书前，申请人仍未向答复人提交肠道病毒的检测报告，也未提供该检测报告不能提供具有合法合理理由的证据。综上，申请人申请复议的理由没有法律和事实依据，不应得到支持。

经查明：

2024年4月2日，在济源市开展的核与辐射一体化专项执法检查中发现，申请人正常营业，沙门氏菌、志贺氏菌、肠道病毒三项污染因子未按照排污许可证监测频次要求开展监测，涉嫌存在未按照排污许可证规定开展自行监测的环境违法行为。经调查，申请人配套建设了一套160m³/d污水处理站，污水处理工艺采用“格栅-调节池-水解酸化池-生物接触氧化池-沉淀池-中间水池-生物滤池-接触消毒池”，废水经污水处理站预处理达标后排入五指河，安装有自动在线监控设施。已与被申请人联网。申请人2021年4月13日取得排污许可证，有效期至2026年4月12日，证书编号 124116007694581250001R。排污许可证规定沙门氏菌检测频次1次/季、志贺氏菌检测频次1次/半年、肠道病毒检测频次1次/半年。2022年7月1日至2024年7月1日申请人与科龙环境签订了“全年自行检测+排污许可证证后管理项目”检测技术服务合同，协议中规定开展的检测因子有：有组织废气-氮氧化物、颗粒物、二氧化硫、烟气黑度；无组织废气-甲烷、臭气浓度、氨、氯、硫化氢；废水-PH值、悬浮物、化学需氧量、粪大肠菌群数、色度、五日生化需氧量、沙门氏菌、阴离子表面活性剂、氨氮、石油类、动植物油、挥发酚、总氰化物、总余氯、志贺氏菌、肠道病毒等。因科龙环境工程有限公司无沙门氏菌、志贺氏菌及肠道病毒的检测资质，与申请人签订检测技术服务合同以来，申请人未对此三类污染因子按照排污许可证及自行监测方案监测频次的要求开展监测。5月17日，河南省正信检测技术有限公司分别出具了沙门氏菌、志贺氏菌的废水检测报告（正信检字HJ〔2024〕0509-06），检测报告结果显示，沙门氏菌、志贺氏菌符合《医疗机构水污染物排放标准》（GB18466-2005）表2不得检出排放标准，因肠道病毒培养菌时限较长，此检测结果暂未出具。2024年4月15日，被申请人立案。2024年5月17日，河南省某检测技术有限公司分别出具了沙门氏菌、志贺氏菌的废水检测报告（正信检字HJ〔2024〕0509-06），检测报告结果显示，沙门氏菌、志贺氏菌符合《医疗机构水污染物排放标准》（GB18466-2005）表2不得检出排放标准，因肠道病毒培养菌时限较长，此检测结果暂未出具。经询问、调查等程序，被申请人于2024年6月3日作出了行政处罚事先（听证）告知书，申请人于2024年6月3日提出陈述申辩。2024年6月10日被申请人进行复核，认为申辩理由不成立。2024年6月18日，被申请人进行案件集体讨论。2024年6月20日，被申请人作出豫90XX环罚决字〔2024〕XXX号行政处罚决定书，对申请人沙门氏菌、志贺氏菌、肠道病毒三项污染因子未按照排污许可证规定开展自行监测的行为处63520元罚款，并进行了送达。

以上事实有下列证据证明：立案审批表、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、现场照片、行政处罚事先（听证）告知书、法制审核、案件集体讨论笔录、行政处罚决定书、送达回证等。

本机关认为：

申请人沙门氏菌、志贺氏菌、肠道病毒三项污染因子未按照排污许可证规定开展自行监测的行为违反了《排污许可管理条例》第十九条第一款的规定，根据《排污许可管理条例》第三十六条第五项，依法应给予处罚。被申请人结合申请人违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省生态环境行政处罚裁量基准》，对其依法作出了处罚。因此，被申请人对申请人作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，决定如下：

维持被申请人济源市生态环境局作出的豫90XX环罚决字〔2024〕XXX号行政处罚决定。

申请人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

二〇二四年十月二十一日