承政〔2013〕73号              签发人：牛东红

 

 

承留镇人民政府

关于集体林权制度深化改革的实施方案（试行）

 

    为深入贯彻市委市政府农村产权制度综合改革精神，进一步完善提高我市集体林权制度改革工作，依据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）和《河南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(豫政〔2007〕82号)精神,结合我镇实际情况,制定集体林权制度改革实施方案如下:

一 、 指导思想和基本原则

(一)指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十八大精神为指导，全面贯彻落实科学发展观,坚持农村基本经营制度,确立农民的经营主体地位,明晰林地使用权和林木所有权,放活经营权,落实处置权,保障收益权,规范森林资源流转行为,创新林业发展的体制机制,建立现代林业产权制度。充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性,进一步解放和发展林业生产力,促进传统林业向现代林业转变，加快林业生态市建设步伐,为建设社会主义新农村和构建和谐社会作出贡献。

(二)基本原则

1.尊重历史,保持政策连续性。稳定林业“三定”(稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制)以来落实的林权,不打乱重来,保持林业政策的稳定性和连续性。妥善处理各种历史遗留问题,对权属不清的依法确认、协商解决,确保林区社会稳定。

2.权益平等,尊重群众意愿。充分发挥农民在集体林权制度改革中的主体作用,严格执行《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规,向群众公开改革的内容、程序、方法、结果,确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权,通过多种形式使每个村民平等享有权益。

3.因地制宜,分类指导。各地可根据本地实际情况,通过民主决策,自主选择集体林权制度改革方式,自主确定经营管理形式。实行分类指导,不搞“一刀切”。

4.综合配套,系统推进。把集体林权制度改革与创新林业管理体制和服务体系有机结合起来,正确处理改革、发展、稳定的关系,确保改革达到预期目标。

二、范围和主要内容

(一)范围

本次集体林权制度改革的范围包括集体所有的林地林木,重点是林地使用权和林木所有权尚未明晰的集体林以及县级以上政府规划的宜林地。国有林地林木暂不列入本次改革范围。集体林地林木权属有争议的先行调处,再进行集体林权制度改革。

(二)主要内容

1.明晰产权

(1)已划定的自留山，保持稳定不变，由农户继续长期无偿使用,不得强行收回，不得随意调整，允许继承和流转经营,并核发或换发林权证;已合法流转的应当完善手续,登记变更,办理林权证。已承包到户经营的责任山由承包户继续承包经营,允许继承和流转,由承包者申请核(换)发林权证。自留山和责任山因抛荒被集体收回统一造林或重新组织承包造林的,落实“谁造谁有”政策,发给林权证,并按原协议的比例分成,没有协议的由双方协商确定分成比例。

(2)尚未确权到户经营的集体林地和林木，原则上应确权到户经营。

在坚持集体林地所有权不变的前提下，有三种情况：

第一：依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

所谓家庭承包，是指以农村集体经济组织内部的每一农户作为承包人与集体经济组织建立承包关系，承包林地林木用于林业生产经营的方式。家庭全体成员享有平等的初始产权，因此，集体经济组织将林地林木发包给农户经营时，应当按照每户所有成员的人数来确定承包林地林木的份额，也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，也叫“人人有份”。

第二：对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。可采取招标、拍卖等形式转让,落实经营主体。

所谓其他方式承包，是指不宜采取家庭承包经营方式的集体林地和林木，由集体经济组织通过招标、拍卖、公开协商等方式发包，与本集体经济组织的农户或集体经济组织以外的单位或个人建立承包关系，承包林地林木用于林业生产经营的方式这些不宜实行家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等林地，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以由集体经济组织采取招标、拍卖、公开协商等方式发包，均利或者均股到农户。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。

第三：村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意,集体经营状况好的,可继续由集体统一经营。对利用贷款营造的集体林木,在落实经营主体时应按照“债随林权走”的原则,明确债务偿还主体,落实抵押物。

(3)平原地区集体林地上的林木、村庄片林、农田林网及其他农村土地上的林木,按照“树随地走、谁造谁有”的原则落实林木经营主体,核发林权证。通过拍卖、承包、租赁等方式取得沟河路渠或“四荒”等经营权的,也应依法申请登记,核发林权证。

(4)集体所有的宜林荒山荒地可以直接分包到户,也可以在确权到户的基础上采取招标、拍卖等形式确定经营主体,或由集体统一组织开发后再以适当方式确定经营主体;对造林难度大的宜林荒山荒地,可通过公开招标的方式,将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营,但必须限期达到绿化标准。

(5)产权明晰后,核发全国统一式样的林权证,做到图、表、册一致,人、地、证相符。市林业产权管理中心按照市政府要求，承办市政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作,建立林权登记流转动态网络管理系统。

2.规范流转

(1)按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则,鼓励产权明晰的林地使用权和林木所有权依法有序流转。林权流转应当向市林业产权管理中心提出申请,凭林权证和其他相关材料签订林权流转合同。林地承包经营权流转合同一般包括以下条款：双方当事人的姓名、住所、身份证号码、联系方式；流转林地的林权证号、林地所在地名称、小班位置、四至界线、树种、林种、面积、林木蓄积等；流转期限和起止日期；双方当事人的权利和义务；流转价款及支付方式；违约责任。

(2)集体经营的林地林木,其流转方式、流转基价、流转收入的使用和分配等都要提前向村民公示,经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，并经森林资源资产评估机构评估后流转。其流转的有关合同应当报市林业产权管理中心备案。流转的收益大部分用于本集体经济组织成员的分配,其余部分可用于本集体经济组织发展林业和公益事业，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴、挪用。

(3)已确权到户的林地林木,流转时应当签订合同。林地承包经营权采取互换、转让方式流转,当事人要求登记的,应当向市政府申请登记。已流转的林地林木再流转时,必须征得原承包人同意,并不得超过承包期的剩余期限。未取得林权证已经合理流转的林权,只要权属清晰,其林权流转申请和林权登记申请可一并提出,经审查合格后按相应程序办理林权登记或变更手续。

(4)已经流转的林地林木,凡手续完备、程序合法、合同规范的要予以维护。没有违背相关法律、法规,但流转程序不够规范、大多数村民对某些条款有意见的,原则上维护原合同,并在当地乡(镇)政府和市级林业行政主管部门的指导下,对有争议的部分协商解决;对明显不合理、严重侵害集体和村民利益的,应依法予以纠正。

(5)市林业产权管理中心要建立完善流转体系,结合市农村集体产权综合制度改革组建林业产权交易市场,及时提供信息发布、政策咨询、资产评估、产权交易、林权变更登记等服务。

3.放活经营

(1)在保证集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下,实行林地所有权与使用权分离和分类经营。自留山和已承包到户的集体林地以及通过合理流转取得使用权的林地,其林业生产经营活动由农户和其他经营者自主确定,并可享受林业相关优惠政策。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股,可作为合资、合作的出资或合作条件。

 (2)积极引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上,采取多种形式组建新的林业经营实体,建立民间护林防火和病虫害防治组织,加强森林灾害应急反应机制和防治网络建设。

三、总体目标和工作步骤

(一)总体目标

争取用2年左右的时间基本完成明晰产权、确权发证的改革任务,实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。通过深化改革,完善服务,规范管理,形成集体林业的良性发展机制,逐步实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

(二)工作步骤

2013年7月上旬完成试点村大峪新村、周庄村的集体林权制度改革任务；2013年10月份完成试点村花石村、大沟河村的集体林权制度改革任务；下半年完成15个村的集体林权制度改革任务；2014年6月30号前完成全镇的集体林权制度改革完善提高任务，具体工作步骤包括五个阶段:

1、组织准备阶段（10天）：

（1）成立组织。各村、组要成立一把手为组长的集体林权改革领导小组，负责组织和领导当地集体林权制度改革工作，并抽出一名主干具体负责组织协调、督促指导、技术培训、质量管理、检查验收等林改日常管理工作，抽出一名专职工作人员负责资料收集整理、表格填写等技术性工作。

（2）宣传培训。要通过各种形式广泛宣传林改的重大意义和林改政策，发动广大群众踊跃参与和支持林改。同时积极组织基层干部和抽调人员参与林改培训，培训内容为：林改政策、工作方法、步骤程序、确权发证要求和业务技术规定、林权流转等相关内容等。通过培训，使所有参与林改工作的人员明确林改的原则、范围、目的和要求，熟悉林改的政策、方法、程序和步骤，掌握林改外业勘查、图纸勾绘、表格填写、资料整理、电脑操作和林权证附图制作等业务技术，并能在具体工作中正确把握和运用。

（3）调查摸底，制定林改方案。各村要在充分调查摸清人口和林地管理现状，根据摸底调查情况，填写《林地使用权现状登记表》进行为期7天的一榜公示。公示无异议后，提出林改预案（主要包括人口现状、林权现状、改革原则、改革形式、利益分配等），通过召开会议进行票决或表决（做到“四签两不准”）确定林改方案后，报镇人民政府审核批准，经镇政府审核批准后，报市林改办备案。

2、 勘界确权阶段（1—2个月）：

(1)实地勘界确权：根据林改方案要求，由各行政村或拥有林地所有权的村民小组组织人员核实山林权属、面积和四至界线进行逐块调查登记、签章（宗地四至接界人、调回技术员和其他参与现场勘界调查人员都必须在《宗地勘界确权调查表》上签名或盖章，并载明调查日期。），然后在市镇有关技术人员指导下进行地形图小班勾图。外业勘查结束后，进行资料整理，由林权权利人以宗地为单位，填写《林权登记申请表》。根据勘界确权和申请登记情况将并将四至界线和确权结果填写《林权使用权登记公示表》为期7天的二榜公示。

(2)争议纠纷调处：公示期间，有群众提出异议的林地或林木，要及时了解情况、妥善予以处理。对林权争议和承包经营权或林权流转等争议引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定切实可行的调处预案，明确职责，加大调处力度；对于历史遗留问题，要本着“尊重历史、依法依规、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商等方法妥善解决。林权纠纷调处要有调处协议或调解书，要建立林权纠纷调处档案。

(3)签订承包协议：经公示无异议的林权，由村委会、村民小组或农村集体经济组织与林农签（补）订林地承包合同书，再将权属落实情况造册，连同与林农签订的合同书一并报镇政府审核。

3、建档发证阶段（1—2个月）：

勘界确权完成后，镇办对林权权利人申请登记办证的林权证明、林地承包（流转）经营合同、《林权登记申请表》、申请人身份证复印件等相关资料进行审核，确认无误并签章同意后报市林业产权管理中心申请登记办证。中心对申请登记办证的资料进行认真审核，图、表、册一致，人、地、证相符后登记备案、录入微机后打印《林地所有权登记发证公示表》和《林地使用权登记发证公示表》和相应的宗地位置图，由乡镇、村组林改办负责张贴进行为期30天的三榜公示。

公示无异议后，林权中心报县政府批准发放《林权证》，做到。因流转或其他原因造成林权变化的，应当进行变更登记或换发《林权证》。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发放《林权证》。核发《林权证》后，对原有的山林权证要依法予以注销。完成新（换）发《林权证》的地方，今后的一切林事活动均凭新证办理。

4、综合配套阶段（6个月）：

(1)结合镇级产权交易中心，完善林权交易机制。深入推进改革，各村要搞好森林收储信息，促进林权流转，盘活现有存量，搞活经营市场，推进林业林业产权交易中心和林业要素市场的建立工作。

(2)完善基层林权管理服务网络。建立局指导、镇组织、村操作，三级协调联动林权管理体系，规范林权服务管理，完善林业服务体系。逐步实行将林权登记、流转、森林资产评估、林权抵押贷款等等纳入林业社会化服务体系，提高服务水平和办事效率。

(3)发展林下经济。要逐步建立政府引导，农民、企业和社会为主体的多元化投入机制，通过以奖代补等方式支持林下经济优势产品集中开发，扶持发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，大力推广“龙头企业+专业合作社+基地+农户”的运作模式。牢固树立品牌意识，主抓一批不同类型的林下经济示范园区，培育特色产业基地，创建优势品牌，促进林业规模化、标准化、集约化经营，做大做强林下经济产业。

5、总结验收阶段（3个月）。

在分级全面自查整改的基础上,研究出台具体的检查验收标准和办法,对集体林权制度改革的各环节工作进行量化考评,对工作成效显著的单位进行表彰奖励。

四、保障措施

(一)提高认识,加强领导。集体林权制度改革是一项艰巨复杂的系统工程。各村要把集体林权制度改革作为全面推进农村集体产权综合改革的一项重要任务，抽调专门力量,集中时间和精力开展工作, 按照“政府领导、林业牵头、部门协作、村组操作、整体进行”的领导模式，制定详细的工作计划,确保改革工作积极稳妥推进。

 (二)严肃纪律,规范操作。集体林权制度改革要严格按照政策规定办事,实行“阳光作业”,严禁暗箱操作,并把保护森林资源安全贯穿于改革的全过程。各村要针对改革中出现的新情况,探索森林资源管理的新办法,切实加强林地林木管理,严防借改革之机乱砍滥伐林木、乱批滥占林地。要建立解决林权纠纷和规范承包合同的工作机制,及时采取得力措施,把矛盾化解在基层。对发生重大案件、造成严重后果的,要依纪依法追究有关人员的责任。

（三）明确责任，紧密配合，确保任务按期完成。各村要建立一把手负总责、村三委干部、居民组长既要分工，又要通力合作的机制，确保林权改革任务按期完成。

 

承留镇人民政府

2013年6月10日

 

主题词：集体   林权制度   深化改革   实施意见